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Haben palästinensische Flüchtlinge ein Anrecht auf Rückkehr nach Israel?

von Ruth Lapidoth

In den Medien und in Interviews mit Palästinenserführern ist oft davon die Rede, dass die palästinensischen Flüchtlinge ein Recht auf die Rückkehr nach Israel haben. Im vorliegenden Artikel werden wir aufzeigen, dass diese Äußerungen auf einer fehlerhaften Auslegung der einschlägigen Texte beruhen. Wir werden dieses Thema unter drei Gesichtspunkten betrachten: dem allgemeinen Völkerrecht, den einschlägigen UN-Resolutionen sowie verschiedenen Abkommen zwischen Israel und seinen Nachbarstaaten.

1. Allgemeines Völkerrecht 

Mehrere völkerrechtliche Abkommen über die Menschenrechte haben die Niederlassungsfreiheit einschließlich des Rechtes auf Rückkehr zum Thema. (1) Die am allgemeinsten gehaltene Bestimmung findet sich im Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte von 1966, worin es heißt: „Niemand darf willkürlich das Recht entzogen werden, in sein eigenes Land einzureisen.“ (2) 

Nun stellt sich die folgende Frage: wer hat das Recht auf Rückkehr, bzw. welches Verhältnis muss zwischen dem Staat und der Person, die zurückzukehren wünscht, bestehen? Vergleicht man die verschiedenen Texte und beschäftigt sich mit den Beratungen, die der Verabschiedung dieser Texte vorausgingen, so liegt der Schluss nahe, dass das Recht zur Rückkehr Bürgern des entsprechenden Staates vorbehalten ist. (3) 

Sogar für einen Staatsbürger ist dieses Recht nicht unumschränkt gültig, sondern kann unter der Bedingung beschränkt werden, dass die Gründe für die Verweigerung oder Einschränkung nicht willkürlich sind. 

Außerdem bezieht sich laut Stig Jagerskiold das Recht zur Rückkehr bzw. das Recht auf Einreise in sein eigenes Land im Internationalen Pakt von 1966 auf „Einzelpersonen, die das Recht eines Einzelnen geltend machen. Es war nicht beabsichtigt, hiermit die Forderungen einer großen Anzahl von Menschen abzudecken, die aufgrund eines Krieges oder durch politisch bedingte Veränderungen in Gebieten oder bei Bevölkerungsgruppen entwurzelt wurden, wie dies beispielsweise während und nach dem zweiten Weltkrieg mit der Umsiedelung der Volksdeutschen aus Osteuropa, der Flucht der Palästinenser aus dem späteren Israel oder der Abwanderung der Juden aus den arabischen Ländern geschah.“ (4) 

2. Einschlägige UN-Resolutionen 

Die erste nennenswerte UN-Resolution, die sich mit den Flüchtlingen beschäftigt, ist die von der Vollversammlung verabschiedete Resolution 194 (111) vom 11. Dezember 1948. (5) Diese Resolution gebot die Einrichtung eines Vermittlungsausschusses für Palästina und stellte dem Ausschuss die Aufgabe „Schritte zu unternehmen, den Regierungen und betroffenen Behörden bei der Herbeiführung einer endgültigen Lösung aller Fragen, die zwischen den Parteien noch offen sind, behilflich zu sein.“ Absatz 11 hat die Flüchtlinge zum Thema: „Die Vollversammlung ... beschließt, dass diejenigen Flüchtlinge, die in ihre Heimat zurückkehren und in Frieden mit ihren Nachbarn leben möchten, die Erlaubnis erhalten sollten, dies zum frühesten durchführbaren Zeitpunkt zu tun, und dass für das Eigentum derjenigen, die beschließen, nicht zurückzukehren, eine Entschädigung gezahlt werden sollte, ebenso wie für den Verlust von oder den Schaden an Eigentum, welcher gemäß den Grundsätzen des Völkerrechtes oder des Billigkeitsrechtes von den verantwortlichen Regierungen oder Behörden ersetzt werden sollte.“ 

Obgleich die arabischen Staaten diese Resolution zunächst zurückwiesen, bezogen sie sich später oft auf sie und betrachten die Resolution als die Anerkennung eines umfassenden Rechtes auf Wiedereinbürgerung. 

Diese Auslegung scheint jedoch nicht angemessen zu sein. Der Absatz erkennt keinerlei „Recht“ an, sondern empfiehlt, dass die Flüchtlinge „die Erlaubnis erhalten sollten“ zurückzukehren. Außerdem ist diese Erlaubnis an zwei Bedingungen geknüpft: dass der Flüchtling zurückkehren will und dass er mit seinen Nachbarn friedlich zusammenleben möchte. Die Gewalt, die im September 2000 ausbrach, macht jede Hoffnung auf ein friedliches Zusammenleben zwischen Israelis und großen Massen zurückkehrender Flüchtlinge zunichte. Auch sollte die Rückkehr lediglich „zum frühesten durchführbaren Zeitpunkt“ erfolgen. Die Wahl des Begriffs „sollte“ in Verbindung mit der Erlaubnis zur Rückkehr macht deutlich, dass es sich hierbei lediglich um eine Empfehlung handelt. 

Man sollte sich ebenfalls im Klaren darüber sein, dass gemäß der Charta der Vereinten Nationen die Vollversammlung nicht ermächtigt ist, rechtlich bindende Resolutionen zu verabschieden, es sei denn, es handelt sich um Haushaltsfragen und um die Vorschriften und Richtlinien der Vollversammlung selbst. 

Überdies bezieht sich der Verweis auf das Völkerrecht bzw. das Billigkeitsrecht lediglich auf die Entschädigungszahlungen und scheint sich nicht auf die Erlaubnis zur Rückkehr zu erstrecken. 

Man sollte auch bedenken, dass der Abschnitt über die Flüchtlinge nur ein Element der Resolution darstellt, die „eine endgültige Lösung aller Fragen, die zwischen den Parteien noch offen sind“ vorsah. Die arabischen Staaten jedoch haben immer auf dessen Umsetzung in Übereinstimmung mit der für sie vorteilhaften Auslegung und unabhängig von allen anderen Themen bestanden. 

Ein Ergebnis des Sechstagekrieges von 1967 war die große Anzahl von palästinensischen Displaced Perons, d.h. Menschen, die Haus und Hof verlassen und sich an einen anderen Ort im selben Staat begeben mußten. Mit diesen Personen beschäftigt sich Resolution 237 des Weltsicherheitsrates vom 4. Juni 1967 (6), in der die Regierung Israels aufgefordert wurde, „die Rückkehr derjenigen Bewohner [der Gebiete, in denen Kriegshandlungen stattgefunden haben], die seit dem Ausbruch der Feindseligkeiten aus den Gebieten geflohen sind, zu erleichtern.“ Die Resolution spricht nicht von einem „Recht“ auf Rückkehr und hat, wie die meisten UN-Resolutionen, lediglich den Charakter einer Empfehlung. Dennoch hat Israel der Rückkehr der hier angesprochenen Personen in mehreren Abkommen zugestimmt, auf die später noch eingegangen werden wird. 

Resolution 242 des Weltsicherheitsrates vom 22. November 1967 ist im arabisch-israelischen Friedensprozess von großer Bedeutung. (7) Im zweiten Absatz heißt es: Der Rat „bestätigt weiterhin die Notwendigkeit ... (b) zur Herbeiführung einer gerechten Lösung für das Flüchtlingsproblem.“ Der Rat schlug weder eine spezifische Lösung vor, noch beschränkte er sich in seiner Wortwahl auf die arabischen Flüchtlinge, vermutlich aus dem Grund, dass auch das Recht der jüdischen Flüchtlinge aus arabischen Gebieten auf Ausgleich eine „gerechte Lösung“ verdient. Es gibt keine Grundlage für die von arabischer Seite aufgestellte Behauptung, dass Resolution 242 die in der oben beleuchteten Resolution 194 der Vollversammlung von 1948 empfohlene Lösung einbezieht. 

3. Abkommen zwischen Israel und seinen Nachbarn 

Bereits im Rahmen für den Frieden im Nahen Osten, worauf sich Ägypten und Israel in den Verhandlungen von Camp David 1978 einigten (8), wurde die Flüchtlingsproblematik behandelt. es wurde ein Übereinkommen getroffen, nach welchem ein „Ständiger Ausschuss“, bestehend aus Vertretern Ägyptens, Israels, Jordaniens und der Palästinenser, „durch Vereinbarung über die Modalitäten der Wiederaufnahme von Personen, die 1967 aus dem Westjordanland und Gaza ausgesiedelt wurden, entscheiden“ sollte (Artikel A, 3). Ebenso wurde Folgendes beschlossen: „Ägypten und Israel werden miteinander und mit anderen interessierten Parteien in dem Bemühen zusammenarbeiten, vereinbarte Verfahrensregeln für eine schnelle, gerechte und dauerhafte Verwirklichung der Lösung des Flüchtlingsproblems zu treffen.“ (Artikel A, 4). 

In der Prinzipienerklärung über vorübergehende Selbstverwaltung zwischen Israel und den Palästinensern von 1993 (9) wurde wiederum vereinbart, dass ein „ständiger Ausschuss über die Modalitäten der Aufnahme von Personen entscheiden sollte, die 1967 aus dem Westjordanland und dem Gaza-Steifen ausgesiedelt wurden (Artikel XII). Über die Flüchtlingsproblematik sollte im Rahmen der Verhandlungen über den dauerhaften Status verhandelt werden (Artikel V, 3). Das israelisch-palästinensische Interimsabkommen über das Westjordanland und den Gazastreifen von 1995 (10) wies ähnliche Bestimmungen auf (Artikel XXXVII, 2 und XXXI, 5). 

Die dieses Thema betreffende Klausel (Artikel 8) im Friedensvertrag zwischen Israel und Jordanien von 1994 (11) ist etwas genauer. Der Text bezüglich der ausgesiedelten Personen ähnelt dem Wortlaut in den oben genannten Dokumenten. Bezüglich der Flüchtlinge erwähnt der Friedensvertrag, dass es notwendig sei, dieses Problem sowohl im Rahmen der nach der Friedenskonferenz von Madrid 1991 gegründeten multilateralen Arbeitsgruppe „Flüchtlinge“ als auch im Zusammenhang mit den Verhandlungen über den dauerhaften Status zu behandeln. Der Vertrag erwähnt ebenfalls „Programme der Vereinten Nationen und andere vereinbarte internationale Wirtschaftsprogramme, die sich mit Flüchtlingen und Displaced Persons, einschließlich den Beihilfen zu ihrer Wiederansiedlung befassen“. (12) 

Keines der Abkommen zwischen Israel und Ägypten, den Palästinensern und Jordanien gesteht den Flüchtlingen ein Recht auf eine Rückkehr nach Israel zu. 

Schlussfolgerungen 

Dieser kurze Abriss hat aufgezeigt, dass weder nach den Übereinkommen des Völkerrechts, noch nach den wichtigsten UN-Resolutionen oder den einschlägigen Abkommen zwischen den betroffenen Parteien die palästinensischen Flüchtlinge ein Anrecht auf die Rückkehr nach Israel haben. Nach palästinensischen Angaben sind heute ca. 3,5 Millionen palästinensische Flüchtlinge bei der UNRWA registriert (13). Würde Israel ihnen allen die Rückkehr auf israelisches Staatsgebiet gestatten, würde dies einen Akt des Selbstmordes für Israel bedeuten, und es darf von keinem Staat erwartet werden, sich selbst zu zerstören. 

Von allen Beteiligten sollten mit der Hilfe befreundeter außenstehender Mächte große Anstrengungen unternommen werden, um eine vernünftige, praktikable und gerechte Lösung für die Flüchtlingsproblematik zu finden. (14) 

Fußnoten 

1) The 1948 Universal Declaration of Human Rights, Article 13(2); The 1966 International Covenant on Civil and Political Rights, Article 12(4); The 1963 Protocol IV to the European Convention on Human Rights, Article 3(2); The 1969 American Convention on Human Rights, Article 22(5); The 1981 Banjul Charter on Human and Peoples' Rights, Article 12(2) - see Sir Ian Brownlie, ed., Basic Documents on Human Rights, 3rd edition, Oxford 1992, pp. 21, 125, 347, 495, 551. For additional examples, see Paul Sieghart, The International Law of Human Rights, 1985, pp. 174-78. 

2) Article 12(4). 

3) Some experts are of the opinion that the right of return applies also to "permanent legal residents" - see e.g. the discussion that took place in the sub-commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities, as reported in the Report by Chairman Rapporteur Mr. Asbjorn Eide, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1991/45, of 28 August 1991, at p.5. The Human Rights Committee established under the International Covenant on Civil and Political Rights has adopted an interpretation according to which the right of return belongs also to a person who has "close and enduring connections" to a certain country - UN Doc. CCPR/C/21/Rev.I/Add.9, 2 November 1999, at pp. 5-6. 

4) Stig Jagerskiold, "The Freedom of Movement", in Louis Henkin, ed., The International Bill of Rights, New York, 1981, pp. 166-184 at p. 180. 

5) General Assembly Official Records, 3rd session, part 1, 1948, Resolutions, pp. 21-24. 

6) Security Council Official Records, 22nd year, Resolutions and Decisions, 1967, p. 5. 

7) Ibid., pp. 8-9. 

8) UN Treaty Series, vol. 1138, (1987), no. 17853, pp. 39-45. 

9) International Legal Materials, vol. 32, 1993, pp. 1525-44. 

10) The full text was published by the Ministry of Foreign Affairs of Israel, and in Kitvei Amana, vol. 33, No. 1071, pp. 1-400 (Israel's publication of treaties). For excerpts, see International Legal Materials, vol. 36, 1997, pp. 551-647. 

11) International Legal Materials, vol. 34, 1995, pp. 43-66. 

12) Article 8, para. 2(c), at 49-50. 

13) According to various estimates, the number of refugees in 1948 was between 538,000 (Israeli sources), 720,000 (UN estimates) and 850,000 (Palestinian sources). The enormous growth in the number for UNRWA purposes is the result of the fact that UNRWA has adopted a very broad definition of Palestinian refugees, which is much broader than the one adopted in the generally recognized 1951-1967 Convention Relating to the Status of Refugees. For the UNRWA definition, see Don Peretz, Palestinians, Refugees, and the Middle East Peace Process, Washington, 1993, pp. 11-12. For the definition adopted by the international conventions, see UN Treaty Series, vol. 189, (1954, No. 2545, pp. 137-221, at pp. 152-156. 

14) See e.g. Donna E. Arzt, Refugees Into Citizens: Palestinians and the end of the Arab-Israeli Conflict, New York, 1997; Joseph Alpher and Khalil Shikaki, The Palestinian Refugee Problem and the Right of Return, Harvard University, 1998. 

(C) Presse- und Informationsabteilung der Botschaft des Staates Israel in der Bundesrepublik Deutschland - Berlin
Februar 2001


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